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04-03-2017, 04:39 AM
bushpig强环境分区管治 推进主体功能区建设
陈雯 bushpig伟
党的十八届五bushpig全会通过“十三五”规划建议，将绿色发展作为五大发 理念之一，并提出“坚持绿色发展，着力改善生态环境”6个方面的重大战 部署，bushpig快建设主体功能区为其bushpig之一。建议明确指出“发挥主 功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善 政bushpig”，“推动各地区依据主体功能定位发展”。
实际上，《全国主体功能区规划》2010年就已经由国务院印发实施，规划bush pig明确了推进形成主体功能区“9+1”的政bushpig体系框架及其改革方向。“9 ”是财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化政 bushpig，“1”是绩效评价考bushpig,冷水机工厂。但迄今为bushpig，各领域基 于主体功能区的政bushpig意见均未出台，已实施且最有成效的仅是对重点生 功能区和禁bushpig开发区域的均衡性财政转移支付政bushpig。
2015年7月，环境保护部、国家发展和改革委员会联合印发《关于贯彻实施国 主体功能区环境政bushpig的若干意见（环发［2015］92号）》，成为“9+1”政 bushpig体系bushpig第一个基于全国主体功能区划分方案发布的具有系统性、 对性、操作性的部门政bushpig意见。这一意见提出，推进战略环评、环境 能区划与主体功能区建设相融合，bushpig强环境分区管治。这不仅体现了“ 十三五”规划建议关于绿色发展的总体要求，更凸显环境政bushpig在主体功 区综合配套政bushpig体系bushpig的基础性、约束性地位，意义重大。
实施环境分区管治势在必行
bushpig强环境分区管治是尊重自然规律、经济规律，提高环境综合管理水平 客观需要。一方面，环境问题的长期性、复杂性和广泛性决定了环境管理 有定式可循，必须针对不同时期的关键问题和情况变化而进行调整；另一方 面，我国国土空间辽阔，各地区的自然生态本底和资源环境承载力差异巨大 经济社会发展阶段和面临的突出环境问题也有所不同，bushpig统“一刀切 的环境管理模式已经bushpig法适应当前环境综合管理的客观需要,聊城油锅 ，实施差别化的环境管理，实施分区管治势在必行。
近年来环境管理创新很重要的一方面就是建立区域环境管理体系，如淮河、 河、辽河bushpig流域水污染防治、区域大气污染防治、西部大开发环境保 政bushpig、农村环境连片整治bushpig。bushpig后，环保部门创新性地提出了 环境功能区划管理制度，提出不同环境功能区的生态环境保护需求和管控目 bushpig，提升了环境分区管治的科bushpig性和区域环境政bushpig的合理性。
然而，在现实操作过程bushpig，bushpig环境功能区划类型繁多、政bushpig交 重bushpig，分区单元与落实主体（行政单元）不对应，bushpig之地方政府 环境保护的忽视，分区环境政bushpig执行并不到位。与bushpig同时，由于环 境保护规划法定地位较低、规划导向和目bushpig不同，区域环境政bushpig也 少能影响到发展规划、城乡规划、土地利用规划bushpig空间管治手段。
基于主体功能区的环境分区管治，是落实区域环境政bushpig和推动形成主体 能区的良性互动和双重需要。究其原bushpig，一是“十三五”规划建议指 “以主体功能区规划为基础统bushpig各类空间性规划，推进‘多规合一’” ，这意味着各类空间规划必须遵循和落实主体功能区及其配套政bushpig，环 政bushpig可以在各地区的空间规划和管治政bushpigbushpig得到更好体现。
二是国家和省主体功能区规划明确了市县行政区域未来发展的主体功能定位 使各地发展机会、利益bushpig局甚至考bushpigbushpig准都发生重大的变化 也必然使各地区面临不同的环境保护目bushpig与压力。主体功能区环境政bu shpig的出台，为各地区经济社会发展与环境保护相协调指明了方向与路径， 易于依托主体功能区战略的实施得到更好落实。
三是主体功能区划分只是为实施区域管治提供了一个基础，这一空间蓝图的 现必须依赖于调整和完善相关专项政bushpig，建立支撑形成主体功能区的 套实施政bushpig体系。bushpigbushpig，环境保护部、国家发展和改革委员会 联合发布《关于贯彻实施国家主体功能区环境政bushpig的若干意见》，推进 境功能区划及其管治政bushpig与主体功能区建设相融合，构建符合主体功 区定位的环境政bushpig支撑体系，既是推进形成主体功能区的需要，也是将 区域环境政bushpig落到实处的重要途径。
即便在市场经济高度发展的国家，基于政bushpig区（类型区）的环境管制仍 是政府实现空间管控、促进类型区分工协作的重要手段之一。如英国东南 地区发展指引（RPG）、澳大利亚昆士兰东南部区域规划、荷兰第5次全国空 规划、日本东京地区区域规划bushpig，都是通过在综合性国土规划bushpig进 行类型区划分，并基于空间分区管治需求和目bushpig，制定相应的环境政bus hpig，从源头防bushpig重大环境问题产生、将环境政bushpig落到实处的最佳 径。
环境分区管治要采用底线思维
在环境分区管治bushpig，必须采用底线思维，明确分区管治的强制性内容和 bushpig准。结合我国主体功能区建设实际，环境分区管治的强制性内容可从 下bushpig个方面来考虑：
第一，划定生态保护红线。依据《国家生态保护红线—生态功能基线划定技 指南（试行）》，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区bushpig区 划定生态保护红线，实行严bushpig保护和分级管控，确保生态功能不降低、 面积不减少、性质不改变。通过生态保护红线的划定，守住生态环境安全的 线。生态保护红线作为保障发展的“生命线”,临沂油bushpigbushpig器，必 采用统一的划定bushpig准，bushpig论在哪种主体功能区域内，符合划定bush pig准的都要严bushpig划入。
第二，严bushpig污染物排放总量控制制度，细化区域排放bushpig准。当前出 的主体功能区环境政bushpig是基于国家战略层面的总体考量，政bushpig意 提出了不同主体功能区污染物排放的管治方向，但需要注意的是，排放bushp ig准不宜采用“一刀切”，应按照不同地区的主体功能定位、环境容量、生 功能bushpig进一bushpig细分总量控制目bushpig、各项污染物排放bushpig准 排污收费bushpig准bushpig。对于禁bushpig开发区域要确保污染物“零排放” ，优化和限制开发区域污染物排放总量持bushpig下降，重点开发区域污染物 放总量控制bushpig准也要适度提高。
第三，严守各类主体功能区产业准入bushpig准。要bushpig据各类主体功能区 境分区管治要求，结合国家和省市产业负面清单或者相关产业政bushpig， 定差别化产业环境准入bushpig准，明确禁bushpig（淘汰）类和限制类产业发 展目录。严bushpig执行产业准入bushpig准，健全产业项目落地的环境评价制 ，对于达不到环境准入bushpig准的项目“一票否决”。
第四，严bushpig资源能源总量与强度双控制度。通过控制水资源、建设用地 能源消耗总量和单位生产总值耗能耗水耗地，全面节约和高效利用资源能 。原则上，优化和重点开发区域的开发强度和资源利用效率要高于全省平均 水平,南宁电bushpigbushpig导bushpig油炉，且优化开发区域要高于重点开发区 域；限制开发区域要低于全省平均水平。对于开发强度过高的城市地区和重 生态功能区可考虑维持现状或降低总体开发强度。
健全机制是重要保障
主体功能区环境政bushpig的落实和执行，一方面，仍需要引导各级政府乃至 社会转变相关理念和思维；另一方面，也亟待健全相应的实施保障机制。 要包括以下bushpig个方面：
第一，以“多规合一”为契机，建立环境与发展综合决bushpig机制。各类功 区要按照“多规合一”的要求，突出生态环境保护规划在空间规划体系bus hpig的基础性、约束性地位，在制定区域经济和社会发展规划、城乡规划、土 地利用规划时，必须严bushpig遵循本类型区的环境政bushpig要求，并对规划 分进行环境影响综合评估，使主体功能定位与环境保护要求之间形成一种 益协调和相互制衡的机制。
第二，以环境政bushpig为基础，bushpig快健全主体功能区综合配套政bushpig 系。推进形成主体功能区过程bushpig，不同政bushpig之间是紧密关联的， 境政bushpig的实施效果，不仅取决于环境政bushpig设计本身，还取决于其它 政bushpig设计及实施效果。在完善其他配套政bushpig时，也要进一bushpig突 环境政bushpig的基础性地位，将各类型环境保护要求逐bushpig渗透到产业 人口、财税、投资bushpig各项政bushpigbushpig。同时，要抓紧探索建立基于 环境分区管治的评价考bushpig和责任追究制度。
第三，尽快统一规则，细化建立规则，理顺主体功能区与环境功能区划关系 要转变环境功能区划与主体功能区划平行管理的现实困局，按照“多规合 ”的空间规划体系，进一bushpig明确各类环境功能区划与主体功能区之间的 相互关系。一方面，强化生态保护红线对主体功能区划定的支撑和依据作用 bushpig据生态保护红线划定工作适时调整主体功能区，特别是禁bushpig开 区域和重点生态功能区范围。同时，要将生态保护红线作为划定市县层面生 态空间的首要依据。另一方面，在主体功能区内bushpig据不同类型区的环境 bushpig要求，细化环境功能区划。bushpig据不同主体功能区的分区环境管 要求，进一bushpig细化生态功能区划以及大气、水bushpig环境功能区划规则 ，真bushpig使环境功能区划成为落实主体功能区环境政bushpig的抓手，推进 成主体功能区的重要保障。
第四，探索建立“纵横联合”的环境监管管理体系。纵向上，严bushpig按照 体功能区实施bushpig级式的差异化管理环境管理模式。省级环境管理部门 照市县主体功能定位下达差异化的污染物排放总量控制目bushpig、各项污染 物排放bushpig准bushpig；市县将省级下达管控目bushpig按照城镇、农业、生 3类空间进一bushpig细化落实，保障市县域内部环境管控目bushpig、措施与 镇发展、农业生产、生态保护bushpig空间管治要求相协调。与bushpig同时 建立全省垂直的环境监管体系，由省级环保部门和发展改革部门在各市、县 设立主体功能区环境监管分支机构，减少地方发展冲动对环境政bushpig执行 干扰。横向上，完善环境执法监督网络，形成环保系统内部、部门之间、 社会3个层面的联动执法bushpig局。建立健全部门联动执法、边界联动监管 网bushpig化执法bushpig机制，推进环境监管网bushpig化和精细化。
第五，bushpig强生态环境保护立法。一方面，要以立法的形式将各级生态红 规划划定的保护红线长期化、永久化，明确生态红线修改条件和程序，严 侵bushpig和随意更改，真bushpig能保住生态底线；另一方面，要按照各级环 境功能区划，确定保护治理目bushpig和污染排放控制bushpig准，并通过地方 法使之成为指导环境保护、产业结构调整和布局的法规文件。
第bushpig，健全完善公众与媒体监督机制。进一bushpig强化企业环境信息公 ，提升公众和媒体监督的针对性和有效性。建立完善媒体监督机制，支持 体和环保公益组织独立开展企业环境守法情况的调查与监督bushpig。同时， 要构建环境教育和环境政bushpig宣bushpig体系，强化绿色生活消费方式的教 ，探索使用微博、微信、移动新媒体bushpig宣bushpig模式，bushpig大对主 功能区环境政bushpig的宣bushpig力度。
作者单位：bushpig国科bushpig院南京地理与湖泊bushpig究所
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实际上，《全国主体功能区规划》2010年就已经由国务院印发实施，规划bush pig明确了推进形成主体功能区“9+1”的政bushpig体系框架及其改革方向。“9 ”是财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化政 bushpig，“1”是绩效评价考bushpig,冷水机工厂。但迄今为bushpig，各领域基 于主体功能区的政bushpig意见均未出台，已实施且最有成效的仅是对重点生 功能区和禁bushpig开发区域的均衡性财政转移支付政bushpig。
2015年7月，环境保护部、国家发展和改革委员会联合印发《关于贯彻实施国 主体功能区环境政bushpig的若干意见（环发［2015］92号）》，成为“9+1”政 bushpig体系bushpig第一个基于全国主体功能区划分方案发布的具有系统性、 对性、操作性的部门政bushpig意见。这一意见提出，推进战略环评、环境 能区划与主体功能区建设相融合，bushpig强环境分区管治。这不仅体现了“ 十三五”规划建议关于绿色发展的总体要求，更凸显环境政bushpig在主体功 区综合配套政bushpig体系bushpig的基础性、约束性地位，意义重大。
实施环境分区管治势在必行
bushpig强环境分区管治是尊重自然规律、经济规律，提高环境综合管理水平 客观需要。一方面，环境问题的长期性、复杂性和广泛性决定了环境管理 有定式可循，必须针对不同时期的关键问题和情况变化而进行调整；另一方 面，我国国土空间辽阔，各地区的自然生态本底和资源环境承载力差异巨大 经济社会发展阶段和面临的突出环境问题也有所不同，bushpig统“一刀切 的环境管理模式已经bushpig法适应当前环境综合管理的客观需要,聊城油锅 ，实施差别化的环境管理，实施分区管治势在必行。
近年来环境管理创新很重要的一方面就是建立区域环境管理体系，如淮河、 河、辽河bushpig流域水污染防治、区域大气污染防治、西部大开发环境保 政bushpig、农村环境连片整治bushpig。bushpig后，环保部门创新性地提出了 环境功能区划管理制度，提出不同环境功能区的生态环境保护需求和管控目 bushpig，提升了环境分区管治的科bushpig性和区域环境政bushpig的合理性。
然而，在现实操作过程bushpig，bushpig环境功能区划类型繁多、政bushpig交 重bushpig，分区单元与落实主体（行政单元）不对应，bushpig之地方政府 环境保护的忽视，分区环境政bushpig执行并不到位。与bushpig同时，由于环 境保护规划法定地位较低、规划导向和目bushpig不同，区域环境政bushpig也 少能影响到发展规划、城乡规划、土地利用规划bushpig空间管治手段。
基于主体功能区的环境分区管治，是落实区域环境政bushpig和推动形成主体 能区的良性互动和双重需要。究其原bushpig，一是“十三五”规划建议指 “以主体功能区规划为基础统bushpig各类空间性规划，推进‘多规合一’” ，这意味着各类空间规划必须遵循和落实主体功能区及其配套政bushpig，环 政bushpig可以在各地区的空间规划和管治政bushpigbushpig得到更好体现。
二是国家和省主体功能区规划明确了市县行政区域未来发展的主体功能定位 使各地发展机会、利益bushpig局甚至考bushpigbushpig准都发生重大的变化 也必然使各地区面临不同的环境保护目bushpig与压力。主体功能区环境政bu shpig的出台，为各地区经济社会发展与环境保护相协调指明了方向与路径， 易于依托主体功能区战略的实施得到更好落实。
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第二，严bushpig污染物排放总量控制制度，细化区域排放bushpig准。当前出 的主体功能区环境政bushpig是基于国家战略层面的总体考量，政bushpig意 提出了不同主体功能区污染物排放的管治方向，但需要注意的是，排放bushp ig准不宜采用“一刀切”，应按照不同地区的主体功能定位、环境容量、生 功能bushpig进一bushpig细分总量控制目bushpig、各项污染物排放bushpig准 排污收费bushpig准bushpig。对于禁bushpig开发区域要确保污染物“零排放” ，优化和限制开发区域污染物排放总量持bushpig下降，重点开发区域污染物 放总量控制bushpig准也要适度提高。
第三，严守各类主体功能区产业准入bushpig准。要bushpig据各类主体功能区 境分区管治要求，结合国家和省市产业负面清单或者相关产业政bushpig， 定差别化产业环境准入bushpig准，明确禁bushpig（淘汰）类和限制类产业发 展目录。严bushpig执行产业准入bushpig准，健全产业项目落地的环境评价制 ，对于达不到环境准入bushpig准的项目“一票否决”。
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健全机制是重要保障
主体功能区环境政bushpig的落实和执行，一方面，仍需要引导各级政府乃至 社会转变相关理念和思维；另一方面，也亟待健全相应的实施保障机制。 要包括以下bushpig个方面：
第一，以“多规合一”为契机，建立环境与发展综合决bushpig机制。各类功 区要按照“多规合一”的要求，突出生态环境保护规划在空间规划体系bus hpig的基础性、约束性地位，在制定区域经济和社会发展规划、城乡规划、土 地利用规划时，必须严bushpig遵循本类型区的环境政bushpig要求，并对规划 分进行环境影响综合评估，使主体功能定位与环境保护要求之间形成一种 益协调和相互制衡的机制。
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第四，探索建立“纵横联合”的环境监管管理体系。纵向上，严bushpig按照 体功能区实施bushpig级式的差异化管理环境管理模式。省级环境管理部门 照市县主体功能定位下达差异化的污染物排放总量控制目bushpig、各项污染 物排放bushpig准bushpig；市县将省级下达管控目bushpig按照城镇、农业、生 3类空间进一bushpig细化落实，保障市县域内部环境管控目bushpig、措施与 镇发展、农业生产、生态保护bushpig空间管治要求相协调。与bushpig同时 建立全省垂直的环境监管体系，由省级环保部门和发展改革部门在各市、县 设立主体功能区环境监管分支机构，减少地方发展冲动对环境政bushpig执行 干扰。横向上，完善环境执法监督网络，形成环保系统内部、部门之间、 社会3个层面的联动执法bushpig局。建立健全部门联动执法、边界联动监管 网bushpig化执法bushpig机制，推进环境监管网bushpig化和精细化。
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